一、前言
鋼鐵是日常生活中被使用最廣泛的關鍵金屬材料，同時也是支撐一個國家與社會發展的重要指標。然而，近年來，由於全球經濟成長趨緩、製造業景氣低迷、用鋼下游需求萎縮，導致已存在多年的產能過剩壓力不斷加劇。參考經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)的研究，2023年全球既有的粗鋼產能為25億噸，相較2022年增加5,710萬噸，是近10年的最高漲幅。而目前正在建置中，將於2024年至2026年間投產的粗鋼產能約為4,600萬噸，規劃中的粗鋼產能更高達7,820萬噸，恐讓產能過剩狀況更加嚴峻。全球鋼鐵各區域現有產能、建置中及規劃中的產能如【表1】整理。
表1 2022-2026全球粗鋼產能及潛在產能
單位：百萬噸、%
資料來源：OECD秘書處/金屬中心MII-IT IS研究團隊整理(2024/05)
在全球製造業不景氣、鋼鐵需求低迷的情況下，產能過剩的問題日益嚴峻，迫使OECD和各主要產鋼國家須認真思索可實質緩解產能過剩問題的合適解決方案，同時亦需考量符合國際淨零減排趨勢。為確保自身鋼鐵行業的持續發展，如何妥適應對產能過剩壓力也成為該產業升級轉型的驅動力。
二、OECD關於全球鋼鐵產能過剩之觀察
OECD為國際重要的經貿合作組織，旗下針對各類經貿議題和各產業發展成立一系列委員會，主要進行產業概況觀測、研究，並根據研究結果提供成員國可能的建議解決方案。OECD鋼鐵委員會匯集40個主要產鋼經濟體的250為政府和行業代表，每年固定舉辦兩次會議，而產能過剩議題多來年一直是該委員會觀測產業動態的重中之重。鋼鐵委員會於2024年11月中旬假巴黎舉行下半年例會，在此次會議上審視了當前鋼鐵市場發展和前景，得出結論認為鋼鐵行業仍面臨許多挑戰，然產能過剩的威脅卻日趨嚴峻。全球產能過剩壓力強勁上升，鋼鐵價格不斷下跌，鋼鐵的不公平交易和密集型鋼鐵產品大量出口，對全球市場的正常供需產生顯著影響。
參考OECD發布的鋼鐵產業動態研究，世界鋼鐵需求衰退已持續三年，許多鋼廠處於努力維持或恢復營利的狀態。全球產能過剩已達到危機水準，導致貿易動盪和市場失靈。其中，全球最大產鋼和消費國的中國大陸，2024年鋼鐵淨出口量已超過1億公噸，造成嚴重的市場扭曲。造成此狀況的主因在於中國大陸政府對境內鋼廠提供高昂補貼，支援總額較其他OECD經濟體高出5倍，較OECD成員國家高出10倍。與會代表團紛紛表示，激增的鋼鐵進口量不僅對其國家經濟造成影響，亦對鋼鐵產業鏈產生實質損害。大量的傾銷讓OECD成員國境內的鋼廠不得不縮減生產規模、降低產能；市場的持續扭曲甚至導致部分工廠永久關閉。
這些影響遠遠超出鋼鐵行業本身，不僅危害鋼鐵產業鏈的持續運營，也威脅到緩解氣候變遷工作的進展。過去幾年中，世界各地許多成員國已失去數以萬計的鋼鐵工作崗位。對此不利鋼鐵市場長期發展的危機，鋼鐵委員會將加快尋求合適解決方案的步伐，並關注鋼鐵產業鏈上下游的互動與資訊交換，以期有效緩解產能過剩的壓力。主要將透過三個重要行動，包括：
1.強化OECD成員國間的資訊交換，以應對日益成長的貿易規避趨勢。鋼鐵委員會亦將開發新的驗證工具來協助成員國識別可疑的貿易模式，加速各國制訂合適行動來應對產能過剩造成的扭曲問題。
2.鋼鐵委員會將運用長期供需模型持續觀測扭曲市場的鋼鐵補貼概況並適時發布結果，藉由建構具高透明度的資訊平台，協助成員國研擬對策降低境內鋼鐵生產商和從業人員受到不公平競爭問題的影響程度。
3.鋼鐵委員會將提供一個討論政策支援措施的平台，定期分享鋼鐵產業研究、技術開發和創新應用資訊，協助成員國加速向低碳排鋼鐵生產模式轉變。
從鋼鐵委員會所掌握到的總體趨勢表明，全球鋼鐵產能將在2025-2026年間大幅增加，將進一步加劇供應過剩的壓力，並加深鋼鐵行業面臨的經濟挑戰。持續加壓的產能過剩危機導致許多鋼鐵企業的營利能力仍低於可持續水準，尤其在生產過剩的國家。為根本解決這些問題，OECD將持藉由供需模型等各種途徑持續監測過剩產能的概況及損害情形外，也衍生出該如何加速鋼鐵業升級轉型的策略討論，盡可能地降低產能過剩對全球鋼鐵業持續發展的影響。
三、我國鋼鐵業轉型升級之策略
全球鋼鐵產能過剩問題已存在多年，過往由於供需還算平衡，產能成長幅度尚在可控範圍。但自新冠肺炎疫情後，全球經濟成長速度減緩，高通膨、高利率墊高生產成本，住宅建築領域的持續不景氣，再加上其他用鋼產業需求萎縮，進一步加劇產能過剩的壓力。近三年來，全球製造業景氣低迷，供需失衡讓鋼價不斷下跌，也迫使產能過剩問題壓力較大的國家採大量出口，以減緩國內鋼材庫存過高的問題，卻讓全球鋼市的平衡更加混亂。
為緩解全球鋼鐵產能過剩日益增加的壓力，OECD鋼鐵委員會除定期提供監測和研究成果，也在每年委員會的例行會議上，與各國與會代表團進行意見交流，期望可尋得適合的解決方案。依據觀測結果，鋼鐵委員會將持續透過供需模型等多個途徑持續關注鋼鐵市場動態，也將加速尋求合適解決方案的步伐，以協助各主要產鋼經濟體制訂合適的策略來解決產能過剩造成的扭曲問題。
我國作為世界主要的產鋼經濟體之一，近年來也深受產能過剩問題困擾。參考鋼鐵委員會的觀測報告，OECD除期望透過定期監測與分析全球鋼鐵產能過剩問題發展態勢，也期望透過一些可能的技術輔助，降低產能過剩問題的壓力，並配合國際淨零減排趨勢，加速鋼鐵業的升級轉型。參考鋼鐵委員會未來的行動規劃，我國鋼鐵業之升級轉型策略建議可朝建構可視化資訊分享平台、投資鋼鐵減排技術，以及提升高品級鋼品加工技術三大方向規劃。
建構可視化資訊分享平台主要是針對產能監測，建議可搭配供需概況一併進行設計。需留意的是，臺灣鋼鐵同業公會已有定期彙整國內鋼鐵業供需概況，各鋼廠也有自己的方式管控產能與供需。此運作模式意味著這方面資訊在一定程度上，屬於須受管理與保護的訊息種類。因此，如何建構資訊完善，可以鋼鐵同業乃至於其他主要產鋼經濟體相互分享，卻又具有一定程度之資安保護程度的資訊平台，是此轉型策略發展的關鍵。
此處的鋼鐵減排技術為一集合性名詞，包含原料替代、製程改善及新興應用三大部分。過去高爐倚賴燃煤為燃料，煉鐵過程中會產生大量一氧化碳和二氧化碳，因此也成為高碳排產業代表之一。因應國際淨零減排趨勢，用鋼下游對低碳排鋼材的需求不斷增加，促使上游鋼廠想方設法減碳，降低未來可能增加的碳成本外，也提升產品競爭力。目前較受關注，且國內鋼廠已積極嘗試的技術有高爐投用低碳原料，包含熱壓鐵塊和球團礦、高爐噴吹富氫氣體、轉爐增用廢鋼、提升電爐運轉效率，進一步提升煉鋼設備的節能與減碳效益。尚在精進的技術有高爐替代原料(如直接還原鐵)製造技術、氫能煉鐵，乃至於全氫能的煉鋼、鋼化聯產、碳捕捉、封存與再利用技術等，我國及國際標竿鋼廠皆在關注技術發展概況。
臺灣四面環海，缺乏礦產等天然原物料，國內標竿業者已積極進行海外佈局，如規劃與澳洲合作開發直接還原鐵，以降低自主研發高爐替代材料的成本。氫能應用和全氫能冶煉，由於技術成熟度尚不足，且取得成本相對高昂，因此最快也需2035年後才有機會規模應用。此外，國內標竿鋼廠目前正在嘗試高爐噴吹富氫氣體，先從旁降低高爐冶煉的碳排放。碳和氫是高爐煉鐵的重要催化劑，基於因應淨零減排趨勢，發展氫應用成為首選，但需特別重視其安全性與穩定供應的可能，進而加速鋼鐵業的去碳化。
鋼鐵出現產能過剩的主因在於生產依舊，但全球製造業普遍不景氣，再加上高利率和通膨墊高生產成本，讓整體用鋼需求萎縮。供多需少的情況下，讓產鋼大量國家採取大量出口來減緩自身國內產能過剩的壓力，卻也打亂國際鋼市的平衡。臺灣市場規模小，面對大量便宜鋼材競爭，除透過貿易救濟手段保護鋼鐵業外，唯有積極提升鋼品附加價值，才能進一步與市場上低價鋼品有所區隔。
對此，中鋼等國內鋼廠積極研發高品級鋼材，透過尋求更高品質的原料或製程升級，符合客戶需求、提升產品附加價值的同時，也強化產業競爭力。然伴隨對高品級鋼材的需求不斷增加，對於相關的製造或加工技術也期望可持續積累與提升。中鋼目前主要透過ERP、與應用下游協作開發等方式，蒐集高品級鋼材之類型與規格，並思索可相互匹配的技術。倘若能透過產官學研的合作，相信可加速國內高品級鋼材的關鍵技術實力。
四、結論
全球鋼鐵產能過剩存在多年，但過往供需消長相對平衡，未對鋼鐵業的持續運營造成顯著影響。近三年來，製造業普遍不景氣，整體用鋼需求萎縮，總生產量雖有所下降，但主要產鋼經濟體如中國大陸、印度等國家仍持續生產，並以大量出口緩解自身國內過剩產能的壓力，對鋼市的供需穩定與平衡發展影響程度不斷擴大。
日益加劇的鋼鐵產能過剩壓力讓OECD意識到，須加速尋求緩解產能過剩問題合適解方的步伐，期望透過每年定期舉辦的例行性會議與主要產鋼經濟體商討具高可行性的解決途徑，避免產能過剩問題持續對全球鋼鐵市場的正常發展產生危害。參考OECD的觀測與研究結果，可延伸出加速我國鋼鐵業升級轉型的策略，建議可朝建構可視化資訊分享平台、投資鋼鐵減排技術和強化高品級鋼材的深度加工技術，協助臺灣鋼鐵業增加產品附加價值，並提高產業競爭力，也可更完善的應對產能過剩的挑戰。